Деякі організаційно-правові аспекти діяльності органів самоорганізації населення

Т. Проценко, кандидат наук з державного управління, Академія ДПС України 02.02.2004, 15:03

   Рівень розвитку демократії у будь-якій країні визначається можливістю її громадян брати участь у державному житті, реально впливати на внутрішню і зовнішню політику держави, процеси державного будівництва, законотворення, інші важливі процеси, що відбуваються у різних сферах і галузях багатогранного життя держави і суспільства, самонстійно, у межах Конституції і законів, вирішувати питання місцевого значення.

   Однією з головних ознак справді демократичної держави є висока свідомість, органінзованість, суспільно-політична активність її громадян, наслідком чого є стабільний соцінальнно-економічний розвиток окремих регіонів і держави в цілому, зростання на цій основі добробуту народу.

    Відповідно до Конституції України (ст. 5) у нашій державі народ є єдиним джерелом влади. Конституцією, іншими законами країни передбачено цілий ряд форм як безпосередннього вирішення всім народом (принаймні, його більшістю) або жителями окремих сіл, селищ, міст (територіальними громадами) найбільш важливих питань відповідно до загальннондержавного та місцевого значення (референдуми, вибори), так і форм активного впливу на діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, починаючи від висловлення ставлення до певних проблем державного та місцевого життя, внесення відповідних пропозицій при зустрічах зі своїми представниками у Верховній Раді Українни, місцевих радах Ц депутатами, з керівниками, іншими представниками органів державнної влади та органів місцевого самоврядування, участі в обговоренні найбільш важливих законопроектів, проектів рішень місцевих органів на зборах громадян за місцем проживанння, в трудових колективах, у пресі, інших засобах масової інформації, ініціювання розглянду окремих актуальних питань місцевими радами, направлення колективних та індивідунальнних звернень громади до органів усіх гілок державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідних посадових осіб і закінчуючи реалізацією конституційного права на проведення мітингів, демонстрацій, права на страйки, участь у них.

   Окремо варто сказати про досить широкі можливості впливу громадян на внутрішню і зовнішню політику держави, вирішення актуальних питань загальнодержавного та місцевого життя через політичні партії, громадські організації шляхом безпосередньої участі у їх роботі, схвалення, підтримки (або заперечення, засудження) змісту, форм і методів їх діяльності. Сьогодні, коли все більшої популярності набуває ідея обрання представницьких органів (Верховної Ради України, місцевих рад) на пропорційній основі за списками партій (блоків партій), значення і роль політичних партій, зокрема у формунванні представницьких органів, а отже й у їх діяльності, зростає.

   Щодо залучення населення до активної участі у вирішенні питань місцевого значення, важливе місце у системі місцевого самоврядування належить органам самоорганізації населення Ц органам, які відповідно до Конституції України (ст. 140, ч. 6), Закону України ДПро місцеве самоврядування в УкраїніФ (статті. 1, 14), а також базового Закону ДПро органи самоорганізації населенняФ створюються за ініціативою громадян, обТєднаних проживанням на певній території населеного пункту (будинок, вулиця, квартал, мікронрайон) або жителів окремого села, селища, яке не є адміністративним центром, з дозволу відповідальної сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

   В основу формування і діяльності цих органів покладено принцип добровільності, про що однозначно свідчить сама їх назва, порядок утворення (органи самоорганізації, утворюються за ініціативою жителів). З огляду на це, зовсім не зрозуміло, чому у статті 5 (п. 3) Закону ДПро органи самоорганізації населенняФ цей принцип зведено лише до права громадського комітету брати чи не брати на себе окремі повноваження відповідної ради. Від інших органів місцевого самоврядування органи самоорганізації населення відрізнняються масовістю, максимальною наближеністю до людей, доступністю, можлинвістю враховувати у своїй діяльності актуальні потреби, інтереси, законні вимоги невелинких спільнот людей Ц від жителів маленького села, селища до окремої сімТї, практично орієнтуватися на індивідуальні запити кожної людини, оперативно реагувати на локальні події, що відбуваються у житті. Саме цим визначаються певні переваги зазначених органнів, створюються оптимальні умови для прояву ініціативи широких верств населення.

   Разом з цим, багатогранність, різноманітність інтересів людей, а отже, і діяльності органів самоорганізації населення, вимагає суворого додержання одного з головних принципів, притаманного будь-якому цивілізованому суспільству, Ц принципу законнності, а також принципу поєднання індивідуальних, групових, суто територіальних інтеренсів невеликої спільноти з інтересами всієї територіальної громади, регіональними та загальнодержавними. Безумовно, діяльність органів самоорганізації населення базунється й на ряді інших важливих принципів (виборності, гласності, підзвітності, підконтнрольнності та відповідальності тощо), але в сучасних умовах, в умовах становлення нашої молодої держави, формування та утвердження нових суспільно-економічних відносин принцип законності, додержання якого на практиці значною мірою забезпечує додержання й інших принципів, набуває особливої ваги.

   Органи самоорганізації населення є своєрідною звТязуючою ланкою між жителями окренмих територій сіл, селищ, міст і місцевими радами, їх виконавчими органами. Громаднські комітети фактично не мають владних повноважень, їх розпорядчі функції обмежені. Рішення органів самоорганізації населення носять рекомендаційний характер, їх невиконнання, як правило, може тягнути за собою лише моральну відповідальність, застосування засобів громадського впливу.

   Можна умовно виділити кілька напрямів роботи будинкових, вуличних, квартальних та інших громадських комітетів. Одним з головних серед них є сприяння шляхом провендення відповідної організаторської, розТяснювальної роботи серед жителів відповідної території додержанню Конституції і законів України, виконанню указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, актів інших державних органів, рішень відповідної ради, її виконавчих органів, мобілізації населення на активну участь у здійнсненні завдань соціально-економічного, культурного розвитку, реалізації місцевих, регіоннальнних та загальнодержавних цільових програм тощо.

   Не менш важливим напрямом є діяльність, спрямована на забезпечення більш повного задоволення соціально-побутових, культурних та інших потреб населення, покращання умов його життя, побутового, комунального, торговельного, медичного та іншого обслунговування. Насамперед, робота повТязана з організацією жителів на участь у заходах щодо належного утримання, ремонту житлового фонду, раціонального, ощадливого виконристання енергоресурсів, води, благоустрою відповідних територій, обладнання спортивнних майданчиків, місць відпочинку, інших місць загального користування, охорони природного середовища тощо. Працюючі у цьому напрямі органи самоорганізації насенленння не лише забезпечують виконання силами громадськості певної частини робіт, сприянють кращій роботі відповідних підприємств, установ, організацій, служб, але й здійснюнють громадський контроль за їх діяльністю, зокрема за якістю послуг, ініціюють розгляд цих питань місцевими радами, їх органами, прийняття ними відповідних рішень, беруть активну участь у їх виконанні.

   До сфери діяльності громадських комітетів належать й питання культурно-просвітнницьннкої, виховної роботи з жителями, зокрема з дітьми та молоддю, організації їх дозвілля, відпочинку, запобігання дитячої бездоглядності. Форми цієї роботи різноманітні Ц від проведення лекцій, бесід, індивідуальної роботи з людьми до організації гуртків, клубів за інтересами, спортивних секцій, проведення змагань, конкурсів, екскурсій, культпоходів та інших подібних заходів.

   Як показує практика, органи самоорганізації населення можуть і у багатьох випадках відіграють неабияку роль у зміцненні правопорядку, у тому числі шляхом організації чергування жителів у підТїздах будинків, у дворах, на вулицях, створення добровільних груп сприяння органам охорони громадського порядку тощо.

   Зрозуміло, що ефективність роботи органів самоорганізації населення залежить від їх уміння налагодити тісні звТязки, ділове співробітництво у першу чергу з депутатами, відповідними радами, з іншими органами місцевого самоврядування, установами, органінзаціями, зокрема, навчальними, культурно-освітніми закладами, правоохороннними органнанми, громадськими організаціями, іншими обТєднаннями громадян, які діють на відповіднній території, підприємницькими структурами. Останні, крім усього іншого, можуть надавати, і нерідко надають, суттєву спонсорську, у тому числі матеріально-фінансову, допомогу як у проведенні окремих заходів, так і в організації діяльності громадських комінтетів у цілому.

   Коло питань, якими займаються або можуть і повинні займатися органи самоорганізанції населення, не обмежується зазначеними вище. Але й наведене однозначно свідчить про важливість цих органів у системі місцевого самоврядування, незаперечно доводить необхідність їх розвитку, удосконалення їх діяльності як однієї з ефективних форм залунченння громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення, поглиблення демокрантичнних процесів, що відбуваються у нашій країні.

   Разом з тим, не можна не зазначити, що проблемам діяльності органів самоорганізації населення поки що не приділяється належної уваги в Україні, великі потенційні можнливості їх використовуються незадовільно. Загальна кількість таких органів порівняно невелика. Звертає на себе увагу той факт, що навіть найменш достовірні дані про ці органнни у масштабах регіонів, України в цілому на сьогодні відсутні (принаймні, наша спроба знайти такі дані у відомих офіційних статистичних збірках, довідниках, одержати їх у деяких регіональних органах місцевого самоврядування, місцевих і центральних органах державної влади не принесла бажаних результатів).

   Незважаючи на наявність окремого положення щодо органів самоорганізації населенння в Конституції України (ст. 140, ч. 6), відповідних статей Закону УПро місцеве самовряндунвання в УкраїніФ (статті 14, 80), а також прийнятого 11 липня 2001 року Верховнною Радою України спеціального Закону УПро органи самоорганізації населенняФ, проблему законодавчого врегулювання формування і діяльності цих органів на сьогодні не можна вважати повністю вирішеною.

   Покликаний врегулювати питання діяльності згаданих органів Закон про них, як показує життя, є недосконалим, цілий ряд його положень не є життєздатними, їх дуже складно або й взагалі неможливо застосувати на практиці.

   Перш за все, згаданий Закон належним чином не враховує особливості статусу органнів самоорганізації населення як органів, утворених за ініціативою населення порівняно невеликої території, які діють, як уже згадувалось, суто на добровільній основі, отже, не можуть мати владних повноважень, розпорядчі функції яких в основному зводяться до здійснення організаційних заходів, спрямованих на сприяння виконанню рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до залучення жителів (знову ж таки на добровільних засадах) до вирішення проблем, які в основному мають локальний характер. Органи самореалізації населення переважну більшість питань, зокрема повТязаних із захистом законних прав і інтересів жителів, які обрали той чи інший громадський комітет, вирішують, як правило, не самостійно, а через відповідні владні структури.

   Саме з огляду на роль і місце цих органів у системі місцевого самоврядування порядок ініціювання їх створення, обрання, легалізації та діяльності, передбачений відповідним Законом, видається невиправдано ускладненим, занадто зарегламентованим, що стримує ініціативу населення щодо їх утворення, негативно позначається на роботі громадських комітетів, її ефективності.

   Досить сказати, що, на нашу думку, Закон (ст. 8) занадто ускладнює процес ініціюванння утворення органів самоорганізації населення. Проведення загальних зборів жителів відповідної території або їх конференції (а це ще кілька зборів із висунення представників на конференцію) у даному випадку не викликано необхідністю. Тим більше, що жорстко регламентуючи проведення зборів, законодавець не визначає, хто їх скликає, веде, вирішує інші питання організаційно-технічного забезпечення їх проведення, зокрема надання необхідного приміщення тощо. Більш прийнятним, на нашу думку, є варіант, за яким неформальні ініціатори звернуться до відповідної ради із заявою про надання дозвонлу на створення громадського комітету, додавши до неї підписні листи встановленої форнми з даними про жителів, які підтримують ініціативу, засвідчену їх підписами. Зрозунміло, що ініціатива може отримати право на реалізацію за умови підтримки її певною (визначенною законом) кількістю громадян.

   Наступна проблема повТязана з порядком надання радою дозволу на утворення органу самоорганізації населення. Механізм реалізації відповідної конституційної норми (ст. 140, ч. 6 Конституції України), запропонований у Законі ДПро органи самоорганізації населенняФ (ст. 9), на думку багатьох депутатів місцевих рад, працівників органів місценвого самоврядування, яку повністю поділяємо і ми, реалізувати на практиці досить складнно, а у великих населених пунктах фактично неможливо.

   Із змісту згаданої статті Закону випливає, що рада повинна розглядати і приймати рішення практично по кожній окремій ініціативі, адже термін звернення із заявами не визначено, не обмежено певним періодом, отже, вони можуть надходити протягом усього скликання. А тепер зважте, скільки потенційно може бути утворено будинкових, вуличних, квартальних та інших громадських комітетів навіть у порівняно невеликому місті, не говорячи вже про міста з населенням 100 і більше тисяч? Скільки відповідних рішень повинна прийняти рада? Чи спроможна рада прийняти відповідні рішення, якщо сесії відбуваються в основному 1 раз на квартал, у середньому 4Ц6 разів на рік? Не забуваймо, що йдеться лише про надання дозволу на утворення органу самоорганізації населення. Якщо врахувати, скільки часу потрібно на обрання, легалізацію громадського комітету, то на практичну діяльність обраного органу його залишиться не так багато.

   Реальний вихід з такої ситуації вбачається в тому, що новообрана рада приймає рішення, яким дає загальний дозвіл на утворення відповідних громадських комітетів, затверджує орієнтовне Положення про них, визначає порядок і строки ініціювання, обранння та легалізації органів самоорганізації населення. При цьому легалізація повинна звондиннтись до звичайної реєстрації на підставі протоколу зборів, на яких обрано громадсьнкий комітет (у зборах, як правило, має брати участь депутат або інший представник ради чи її виконавчого комітету), та Положення про нього. Тривалість такої реєстрації за умови належної організації Ц 10Ц15 хвилин, а не місячний термін розгляду документів і десятиденнний термін повідомлення про реєстрацію (чи відмову у реєстрації), як це передбачає чинний Закон про органи самоорганізації населення (ст.13). На нашу думку, немає необхідності і у наданні всім зареєстрованим органам самоорганізації населення статусу юридичної особи Ц адже це не комерційна, не підприємницька і не владна струкнтура. Статус юридичної особи доцільно надавати в окремих випадках лише комітетам мікронрайнонів, сільським комітетам і деяким іншим органам залежно від повноважень, переданних їм відповідною радою.

   Чинний Закон про органи самоорганізації населення не передбачає диференційованного підходу до визначення повноважень громадських комітетів, а такий підхід є необхіднним, оскільки і сфера діяльності, і завдання, що стоять перед кожним конкретним громадсьнким комітетом, і реальні можливості цих комітетів (наприклад, будинкового комітету і комітету мікрорайону чи сільського комітету ) суттєво відрізняються. Деякі передбачені Законом (ст. 14) повноваження нереальні щодо їх практичної реалізації і взагалі потреба у них сумнівна. Чи спроможний, наприклад, комітет мікрорайону чи вуличний комітет у місті Двести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населенняФ (наведено в редакції пункту 12 частини першої статті 14 Закону), і яка потреба у цьому? Адже є відповідні органи, які займаються цими питаннями.

   Нереальною, на нашу думку, є реалізація норми частини четвертої статті 14 Закону, згідно з якою ДСільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада перендає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноваженьФ. Оскільки це положення статті 14 стосується всіх без винятку органів самоорганізації населення, то його практичне виконання неможливе як у звТязку з відсутністю в ради відповідних коштів і ресурсів, так і з погляду доцільності їх передачі кожному окремому громадському комітету.

   Щодо делегування радою окремих своїх повноважень органам самоорганізації населення, то згаданий Закон навіть у загальному не визначає змісту повноважень, що можуть передаватися радами, а це, на нашу думку, важливо, оскільки Закон ДПро міснценве самоврядуванняФ досить чітко вказує лише питання, віднесені до виняткової концепнції рад (ст. 26), які передаватися не можуть, та повноваження виконавчих органів рад (статті 27Ц40). Варто враховувати й те, що повноваження районних у містах рад (а ці ради у випадку їх створення безпосередньо виходять на органи самоорганізації населення) здійснюються в обсягах і межах, встановлених міською радою, тобто також чітко не визначені. Усе це свідчить на користь визначення у Законі про органи самоорганізації населення хоча б основних повноважень, які можуть делегуватися радою громадським комітетам (на зразок ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні щодо делегуванння районними та обласними радами певних повноважень відповідним місцевим державнним адміністраціям).

   Виходячи з того, що окремі населені пункти (села, селища), які не є адміністративними центрами, знаходяться на досить великій відстані від ДсвоєїФ ради (виконавчого комінтету), а це створює певні ускладнення для жителів, наприклад, в одержанні довідки про місце проживання, житлову площу, склад сімТї, про наявність у господарстві землі, худоби тощо, можна було б наділити відповідні громадські комітети правом видавати такі довідки. Доцільно законодавчо закріпити положення щодо включення представників органів самоорганізації населення до комісій з прийняття в експлуатацію певних обТєктів, з контролю за роботою підприємств сфери обслуговування, за санітарним станом та ін.

   Закон повинен чітко врегулювати взаємовідносини органів самоорганізації населення з іншими органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організанціями, зокрема тими, що повТязані з обслуговуванням населення, захистом прав споживанчів. Доцільно, наприклад, законодавчо закріпити право представників громадських комітетів на першочерговий прийом посадовими особами органів місцевого самоврядунвання, підприємств, установ, організацій, право на одержання органами самоорганізації населення певної інформації, повТязаної зі здійсненням ними своїх повноважень. Можна було б передбачити обовТязок посадових осіб на вимогу громадських комітетів брати участь у їх засіданнях, зборах населення за місцем проживання, виступати з повідомленнням щодо своєї діяльності, давати відповідні розТяснення тощо.

   Одночасно необхідно дещо конкретизувати статтю Закону щодо відповідальності органів самоорганізації населення, їх керівників за наслідки їх роботи, зокрема, за результати діяльності щодо здійснення ними делегованих повноважень рад та їх органів.

   Основною формою роботи органу самоорганізації населення є безпосередня організанторнська робота його членів з людьми. Вона вимагає уважного ставлення до їх запитів, повсякденних потреб, урахування реальних обставин, проявлення ініціативи, наполегнливонсті та оперативності. З огляду на це, проведення регулярних неформальних засідань громадського комітету, на яких розглядаються плани роботи, здійснюється обмін думками, намічаються відповідні заходи, є необхідною умовою ефективної роботи. З огляду на це, видається не зовсім виправданою з погляду практики норма чинного Закону (ст. 19, ч. 2), згідно з якою засідання громадського комітету проводяться Уне рідше одного разу на кварталФ.

   Окремі положення Закону про органи самоорганізації населення суперечать загальнонвизннаним нормам щодо пріоритетності у застосуванні законодавства. Так, статтею 11 встановлено: ДОрган самоорганізації населення обирається терміном на строк повнованжень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населенняФ. Крім редакційної недосконалості норми, звертає на себе увагу те, що рішення ради, Положення про орган самоорганізації населення у даному випадку має вищу юридичну силу порівняно із законом.

   Можна навести чимало інших прикладів недосконалості Закону про органи самоорнганізації населення, головне ж полягає в тому, що у нинішній редакції він обТєктивно не може належним чином сприяти підвищенню активності громадян, широкому залученню населення до вирішення питань місцевого життя.

   Прискорення руху України по шляху дальшого демократичного розвитку, а це, насамнперед, Ц забезпечення неухильного додержання гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян, залежить від багатьох факторів, одним з яких є постійне вдосконанлення правової бази на основі врахування реалій життя, вітчизняного та кращого зарубіжнного досвіду, забезпечення свідомого ставлення широких верств населення до суспільно-політичних та економічних процесів, що відбуваються в Україні, активної участі в них.

   Питання, порушені у цій статті, безумовно, не охоплюють усіх проблем, повТязаних із діяльністю органів самоорганізації населення як важливого елементу в системі місценвого самоврядування. Не претендучи на незаперечність тверджень і висновків, що містить стаття, автор висловлює власну думку щодо одного з можливих напрямів подальшого розвитку місцевого самоврядування як важливої засади конституційного ладу України, специфічної форми народовладдя.